Comparto algunos
aspectos legales en torno al proceso de actualización del
Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos (OTBN) de la Provincia de
Córdoba. Como en todo blog, el análisis se encuentra abierto a
comentarios, aportes y todo aquello que pueda enriquecer el análisis
de este tema tan importante, en miras incluso a conformar o integrar
un documento colectivo.
¿Mapa o ley?
Un primer punto
que ha generado inquietudes es determinar si la actualización del
OTBN debe limitarse a un mapa o si también debe ser una ley. En
relación a esto, hay que considerar que la obligación de actualizar
este ordenamiento surge directamente de la Ley Nacional 26.331 (art.
6°) y de su Decreto Reglamentario 91/2009 (art. 6°). Córdoba
realizó su primer ordenamiento en el año 2010 a través de la Ley
9814. De este modo, el mapa actualmente vigente y cuya actualización
se debe realizar fue aprobado por el art. 9° de esta ley provincial
al señalar: “A los fines de la aplicación de la presente Ley se
deberá tomar como zonificación de referencia el mapa que define los
límites de todos y cada uno de los sectores de bosques nativos con
su correspondiente calificación como Categoría de Conservación I
(rojo), Categoría de Conservación II (amarillo) o Categoría de
Conservación III (verde), y que forma parte del Anexo I de la
presente Ley”. A su vez, el artículo 55 dispone expresamente que
el Anexo I (mapa) es parte integrante de la ley. En consecuencia,
cualquier actualización del mapa que modifique al actual sería una
modificación a la Ley 9814, modificación que debe hacerse
necesariamente por medio de una ley.
Pero esta
cuestión formal no es la única razón para sancionar una ley. La
9814 fue objeto de numerosas críticas debido a su irregular proceso
de sanción y su contenido [1]. En especial, sus artículos 6° y 14.
El primero porque define al “aprovechamiento sustentable”,
expresión utilizada para englobar numerosas actividades que el art.
5° habilita para zonas rojas, lo que fue observado por la Autoridad
Nacional de Aplicación por incongruente con las actividades
permitidas por la Ley Nacional. En cuanto al art. 14, la norma fue
observada por forzar la categorización como verde de “zonas
estratégicas” y “predios donde se genere infraestructura para
riego”, apartándose así de los diez criterios de la Ley Nacional.
Por estas razones, el Gobierno provincial debió dictar el Decreto
1131/2012 [2], a los fines de derogar la reglamentación de estos
artículos y diferir su aplicación hasta la actualización
quinquenal que ahora se está discutiendo. Esto quiere decir que, al
actualizarse el mapa, estos conceptos recobrarían vigencia y, por
tanto, deberían ser derogados o modificados por una nueva ley.
En resumen,
debido a la necesidad de pasar sí o sí por la Legislatura, Córdoba
tiene dos opciones: la primera es modificar los artículos necesarios
de la Ley 9814 en orden a incluir el mapa actualizado y modificar los
aspectos inconstitucionales de esta ley; la segunda opción es
sancionar un régimen integral nuevo, lo que parece ser la intención
del Gobierno, según puede verse en el proyecto de ley 20811/L/16.
Sin embargo, de optarse por esta última opción, el principio de no
regresión [3] impone el deber de mantener aquellos aspectos positivos
vigentes en el régimen actual, tales como el concepto de bosque
nativo o la prohibición de realizar desmonte químico. De este modo,
la nueva normativa debería respetar tales derechos y garantizar un
régimen de transición institucionalmente armónico y que no genere
impunidad ni lagunas legales.
Conclusión: El
mapa de actualización del OTBN debe ser aprobado mediante una ley
que modifique los arts. 9° y 55 de la Ley 9814, normas que aprobaron
el primer ordenamiento. También deberían ser modificados o
derogados todas aquellas disposiciones de esta ley que son
incongruentes con los presupuestos mínimos nacionales, en especial
el 6° y 14 al haber sido diferidos, pero también el 5°
(actividades permitidas), 10, 37 (actividad minera), entre otros. Si
se opta por un régimen integral nuevo, éste debería respetar el
principio de no regresión, manteniendo aquellos aspectos de mayor
conservación existentes en el régimen vigente.
Se trata de una
actualización, no de un primer ordenamiento
Otra cuestión
importante a destacar es que lo que debe ser discutido ahora es la
actualización del ordenamiento y no el ordenamiento en sí, que fue
aprobado en el año 2010. De una revisión del proyecto de ley
20811/L/16 y de los informes presentados por el Gobierno a las
distintas universidades de la provincia, puede verse que no se
reconoce en ningún momento el mapa aprobado por la Ley 9814. Existe
una llamativa actitud de negación del Gobierno hacia el ordenamiento
que él mismo aprobó en el año 2010. Por ejemplo, en el documento
titulado “Informe técnico. Mapa de Ordenamiento Territorial de
Bosques Nativos. Provincia de Córdoba. 2016”, elaborado por la
Secretaría de la Gobernación de la Provincia de Córdoba, no se
referencia en ninguna parte el mapa vigente, sino que se presenta una
herramienta técnica que tiene por fin categorizar la superficie
existente desde cero, sin hacer mención al mapa anterior. En igual
sentido, el proyecto de ley señalado establece el “ordenamiento
territorial de los bosques nativos existentes en la provincia”
(art. 1°) y regula también sus futuras actualizaciones (arts. 14 y
26), sin advertirse que esto se trata en sí de la primera
actualización.
Esta actitud
“negacionista” del Gobierno de Córdoba hacia el primer mapa
puede tener serias consecuencias legales. Si el Gobierno está
sosteniendo que ésta será la herramienta técnica para definir el
ordenamiento territorial de bosques nativos (OTBN), ¿qué valor ha
tenido entones hasta ahora el OTBN sancionado en el año 2010? Quizás
de este modo el Gobierno está reconociendo que el primer mapa
adoleció de graves deficiencias técnicas y legales y que en
concreto nunca existió. De cualquier modo, si esto es así, se
estaría admitiendo que Córdoba nunca realizó su OTBN, con lo cual
no debería ser beneficiaria de los fondos nacionales y continuar en
moratoria forestal. En este sentido, la Autoridad Nacional no debería
permitir esta situación, convalidando el desconocimiento del mapa
aprobado en el año 2010.
Vinculado a esto,
clarificar que estamos hablando de una actualización también es
importante por dos razones. En primer lugar, porque existen dos
ordenamientos paralelos en Córdoba. Según la Ley 9814, Córdoba
aprobó un mapa y una zonificación con 1.863.743 has en rojo,
3.936.715 has en amarillo y 9.696.945 has en verde. Se trataba de un
ordenamiento que intentó abarcar casi toda la superficie provincial.
Posteriormente, en el seno del COFEMA [4], se definió un criterio
distinto a los fines de la acreditación nacional, zonificando
únicamente las áreas con bosques en una conceptualización
sumamente acotada [5]. Así, sorpresivamente en el año 2012, apareció
un mapa nuevo en el sitio web de la Secretaría de Ambiente y
Desarrollo Sustentable de la Nación (hoy Ministerio), en el cual
figuraban 2.393.791 has en rojo, 530.194 has en amarillo y 0 has en
verde, modificación esta que no fue aprobada por ley provincial,
sino que es utilizada únicamente ante la Autoridad Nacional a los
fines del envío de fondos para los planes de conservación. Debido a
lo expuesto y más allá de que tal paralelismo pueda presentar a
futuro problemas de compatibilidad, el ordenamiento territorial del
que debe partirse y único aprobado por ley hasta ahora es el de la
Ley 9814 del año 2010.
¿Puede Córdoba
tener un ordenamiento más abarcador que el reconocido por Nación?
Puede hacerlo (y de hecho lo hizo) porque una provincia siempre puede
proteger más de lo establecido como mínimo por Nación. En este
caso, incluyendo más estratos en un concepto de bosque amplio e
incluso zonificando zonas actualmente sin bosques pero con gran
potencial de recuperación. De hecho Nación acepta expresamente esto
en la Res 236/2012 del COFEMA, [6] al señalar que las autoridades
locales podrán incorporar ambientes no boscosos, con la salvedad de
que éstos no podrán obtener fondos nacionales, lo que no quita que
obtengan apoyo local de un fondo provincial, el cual es creado
incluso por la Ley 9814.
La segunda razón
por la cual es importante tener en cuenta que esto es una
actualización es que se debe definir en cada unidad de observación
si habrá un cambio de categoría y cuál será, procurando que tal
cambio obedezca a avances tecnológicos en el diagnóstico (por ej.
información satelital más precisa) o cambios ambientales en el
terreno (por ej. zonas que antes no tenían bosques y que ahora sí).
Estos cambios deben ser realizados siempre a la luz del principio de
no regresión [7], asegurando incrementar y nunca disminuir el nivel
de protección de los bosques. Puede verse entonces que resulta muy
diferente pretender regular una categorización inicial, modalidad
que pretende instalar el Gobierno, a rendir cuentas por una
actualización que parte de una categoría ya definida. En este
último caso, si se pretende disminuir en relación a una determinada
superficie su nivel de protección o ser excluida del ordenamiento,
se deberá explicar con precisión las razones de tal decisión, caso
por caso.
Por último, en
relación a este punto, no se puede pasar por alto que el proyecto de
ley 20811/L/16 no incluye ningún mapa. Su artículo 13 dice: “El
Ordenamiento de los Bosques Nativos establecido en la presente ley,
será efectuado de acuerdo a los criterios determinados por la Ley
26.331 y estableciendo las diferentes categorías de conservación en
función del valor ambiental de las distintas unidades de bosque
nativo y de los servicios ambientales que éstos presten, y plasmados
en una representación cartográfica”. El problema es que, si bien
habla de un ordenamiento establecido “en la presente ley”, el
proyecto no contiene ningún anexo ni establece cuándo se hará ni
quién hará esta representación cartográfica. Como está
planteado, el proyecto no aporta ninguna actualización del mapa
actual.
Conclusión:
Córdoba debe sancionar una ley que actualice el OTBN realizado en el
año 2010, no un ordenamiento nuevo. Esta actualización debe partir
del mapa aprobado por la Ley 9814 y respetar los criterios
establecidos por la Ley Nacional y el principio de no regresión
ambiental. Cada modificación en relación al mapa vigente debe ser
explicitada y justificada.
La información
con las áreas desmontadas en infracción debe estar disponible
En orden a
actualizar el mapa, un aspecto central a considerar son las áreas
que han sido desmontadas en infracción, esto es, sin autorización
de la Autoridad Local de Aplicación. Desde el año 1991, con la Ley
8066, la provincia tiene un régimen especial de licenciamiento para
las intervenciones sobre sus bosques nativos. Incluso a partir de la
Ley 8742 del año 1999, que modificó a la Ley 8066, se incluyó
también la pena accesoria de reforestación para aquellos que
desmonten sin seguir los procedimientos establecidos [8]. Luego se
reguló el régimen con la Ley 9219 en el año 2005, también llamada
“ley de desmonte selectivo”. En vigencia de esta regulación, se
dicta la Ley Nacional 26331 en el año 2007, estableciendo como
presupuesto mínimo la prohibición total de desmontar entre la
sanción de esta ley (28/11/2007) y el día que cada jurisdicción
haga su ordenamiento, que en el caso de Córdoba fue el día de
sanción de la Ley 9814, 5/8/2010. A partir de ese día, rigen las
reglas contenidas en estos presupuestos mínimos para las zonas
definidas por cada provincia, entre ellas que el desmonte queda
prohibido en la zona roja y amarilla (art. 14 de la 26331).
Pero además de
esta prohibición, la Ley Nacional dispuso también una importante
norma de transición vinculada a las áreas en infracción,
adelantándose a los conflictos que podían presentarse a raíz de
las actualizaciones quinquenales. Me refiero al artículo 40, el cual
dispone: “En los casos de bosques nativos que hayan sido afectados
por incendios o por otros eventos naturales o antrópicos que los
hubieren degradado, corresponde a la autoridad de aplicación de la
jurisdicción respectiva la realización de tareas para su
recuperación y restauración, manteniendo la categoría de
clasificación que se hubiere definido en el ordenamiento
territorial”.
Esto quiere decir
que si un área de bosque nativo definida como roja es afectada por
un incendio o un desmonte, no puede ser reducida a una categoría
inferior en la actualización del ordenamiento por el hecho de haber
perdido sus características que justificaron su inclusión en
aquella categoría. Se trata de una excepción a los criterios de
sustentabilidad definidos en el Anexo I de la Ley Nacional, puesto
que aquí no cabe hacer ponderación alguna sino que debe
imperativamente mantenerse la categoría anterior o incluso elevar el
nivel de protección.
En este sentido,
la propuesta del Gobierno [9] de categorizar éstas áreas como rojas
es correcta. El problema es que se sostiene oficialmente que la
información relativa a áreas desmontadas en infracción anteriores
al 2014 no se encuentra disponible. Se trata de todos los expedientes
de infracciones que fueron manejados por la Secretaría de Ambiente,
antes de transferir esta competencia a la Dirección de Policía
Ambiental [10]. Esta inexplicable ausencia de información debería
conllevar serias responsabilidades políticas, administrativas y
penales, considerando que, como se explicó, el régimen de
autorizaciones e infracciones en esta provincia tiene larga data. El
informe técnico elaborado por la Autoridad Nacional sobre la
herramienta remarca este tema y cuestiona la capa de infracciones
propuesta por el Gobierno provincial en los siguientes términos: “es
de importancia contar con información actualizada sobre desmontes
desde la fecha de sanción de la Ley N° 26.331 hasta la
actualidad [11]”. Incluso la Autoridad Nacional pone a disposición
los datos obtenidos por la Unidad de Manejo del Sistema de Evaluación
Forestal (UMSEF).
¿Qué ocurriría
si esta información nunca aparece? A más de las responsabilidades
ya mencionadas, resulta interesante lo propuesto por el Foro
Ambiental Córdoba en orden a considerar que toda intervención que
no sea justificada deba ser tenida como ilegal. Conforme las leyes
señaladas al inicio de este punto, desde el año 2005 todo desmonte
total realizado en la provincia es prohibido; a partir del año 2007
y hasta el año 2010 cualquier desmonte era prohibido y, a partir del
año 2010, cualquiera realizado en zona roja o amarilla. Salvo
aquellos expresamente autorizados, todo desmonte o modificación
total del uso del suelo debería ser considerada ilegal. La falta de
información, en especial existiendo un grave incumplimiento por
parte de la provincia, no debe operar en contra si no a favor de la
conservación del ambiente, salvo que se acredite lo contrario. El
principio precautorio ambiental da base legal a este razonamiento
(art. 4°, LGA).
Conclusión: Las
capas de desmontes en infracción son esenciales para la
actualización, dado que éstas áreas no deben reducir su categoría,
conforme lo dispuesto por el art. 40 de la Ley Nacional. Existiendo
obligaciones expresas por parte de la provincia de fiscalizar el
incumplimiento de la legislación forestal e incluso registrar tales
sanciones, la falta de disponibilidad no resulta una excusa
legalmente válida para prescindir de dicha información. En caso de
duda, debe presumirse que todas las intervenciones realizadas que
puedan ser captadas a partir de información satelital son ilegales,
salvo que se demuestre lo contrario a partir de una capa con las
autorizaciones otorgadas.
La exclusión de
las áreas legalmente intervenidas puede generar impunidad
En el punto
anterior se abordó lo relativo a las áreas en infracción. ¿Qué
sucede en cambio con las intervenciones sobre el bosque nativo
autorizadas? La Ley Nacional también contiene un presupuesto mínimo
en tal sentido. El art. 41 dispone: “Las Autoridades de Aplicación
de cada jurisdicción determinarán el plazo en que los
aprovechamientos de bosques nativos o desmontes preexistentes en las
áreas categorizadas I y II adecuarán sus actividades a lo
establecido en la presente ley”. Se refiere a las áreas
autorizadas con anterioridad al año 2007. Sin embargo, la Ley 9814
desoyó tal mandato y dispuso en su art. 7 que las áreas donde se
haya efectuado un cambio de uso del suelo con anterioridad a su
sanción quedaban excluidas de la ley, salvo que lo hayan sido en
infracción.
Esta exclusión
legal, incongruente con el presupuesto mínimo citado, lejos de ser
superado por el proyecto de ley 20811/L/16, ha sido mantenida casi
literalmente en su art. 17 al disponer: “En todas las categorías
quedan excluidos aquellos sectores de bosques nativos que hayan sido
sometidos con anterioridad a un cambio de uso del suelo…” Esto
puede generar problemas, puesto que desmontes que han sido
autorizados en los últimos casi siete años podrían quedar fuera de
cualquier categoría de conservación, conforme establece
expresamente el artículo. Tal exclusión del sistema, a más de ser
incongruente con los presupuestos mínimos, podría generar cientos
de casos de impunidad o “blanqueo” de permisos otorgados en zona
roja o amarilla, con amplias restricciones, las cuales pasarían a
ser zona “blanca” por quedar excluidas del régimen. Esta
disposición y el carácter idéntico con el art. 7° de la Ley 9814
revelan nuevamente la actitud “negacionista” del primer
ordenamiento, que se viene señalando.
Este posible
“blanqueo” señalado generaría un serio problema de congruencia
con los postulados nacionales y con la misma legislación provincial.
Pongamos un ejemplo concreto: supongamos que el Gobierno, en el año
2011, autorizó una intervención sobre zona amarilla a partir de un
plan de manejo. Esta intervención debe ser continuamente fiscalizada
por la autoridad provincial e, incluso, por la autoridad nacional en
caso de haberse obtenido fondos de compensación. De aplicarse este
artículo 17 proyectado, tal zona quedaría automáticamente excluida
del ordenamiento, desvinculándose de este régimen e incluso
quedando habilitada para cualquier tipo de intervención a futuro.
A su vez, el
mismo Gobierno parece desconocer la norma proyectada al incluir en la
herramienta de ponderación la capa de planes de conservación y
manejo aprobados durante los últimos años. No obstante, esta capa
de planes conlleva un segundo problema vinculado con este punto que
es necesario clarificar y que se relaciona con el Decreto 170/2011,
reglamentario de la Ley 9814. Uno de los grandes inconvenientes de
este decreto es haber establecido un régimen que desconoce el mapa
de la 9814 a los fines de la categorización. En lugar de establecer
que las zonas rojas, amarillas y verdes serían las definidas por el
mapa aprobado por la Ley 9814, regula que serán rojas las declaradas
como zonas intangibles (núcleos correspondientes a un 30 % a un 40 %
por predio), según los términos del decreto. Esto quiere decir
que, en lugar de seguir la zonificación del mapa, se sigue otra
particularizada en cada predio, donde las reservas intangibles serán
rojas y el resto amarillo. Esta incongruencia luego aflora en la
herramienta técnica propuesta por la provincia, al incluirse en la
categoría roja por definición, no sólo a los planes de
conservación aprobados, como debe ser, sino también aquellas zonas
rojas y amarillas a nivel predial, según el sistema del decreto
mencionado. Es por esto que la Autoridad Nacional remarca en su
análisis: “Se observa que la categorización en la que aparecen
los planes de manejo y conservación, en ciertos casos, no coincide
con la zonificación de bosques nativos realizada en el marco del
OTBN provincial. Es necesario contar con una explicación sobre los
criterios utilizados para la confección de dicha capa”.
Conclusión: Las
intervenciones sobre el bosque nativo que hayan sido autorizadas
conforme el régimen de planes de conservación, manejo o
aprovechamiento, no deben quedar automáticamente excluidas del
ordenamiento por definición legal, sino que debe analizarse caso por
caso. Debe tenerse en cuenta, a su vez, que muchas intervenciones
autorizadas a la luz del Decreto 170/2011 podrían ser declaradas
inconstitucionales por incongruentes con la Ley Nacional y la Ley
9814.
Las actividades
permitidas son un presupuesto mínimo establecido por la Ley Nacional
Si bien puede
parecer una obviedad, es importante reiterar que uno de los
principales presupuestos mínimos establecidos en la Ley Nacional es
el régimen de actividades prohibidas en cada una de las categorías
definidas por las provincias [12]. Éstas jurisdicciones pueden
incluso incrementar tales prohibiciones, pero nunca establecer más
actividades permitidas. Por ejemplo, para el caso de la zona roja, el
art. 9° señala que sólo puede ser hábitat de comunidades
indígenas (asimiladas a pequeños productores según los términos
del Decreto Regl. 91/2009) e investigación científica. Por este
motivo, la Autoridad Nacional observó la posibilidad de realizar
“aprovechamiento sustentable” en esta área, según dispuso la
Ley 9814.
Si bien el
proyecto 20811/L/16 no menciona al aprovechamiento sustentable,
reincide en otra norma incongruente de la Ley 9814 al permitir la
actividad minera en su art. 20, para las zonas rojas y amarillas. Si
bien de menor gravedad, tampoco es coherente la propuesta al
autorizar en zona roja la “apreciación turística respetuosa”
(art. 16), siendo el turismo permitido únicamente en las zonas
amarillas y verdes, conforme establece el art. 9º de la Ley
Nacional.
Conclusión: Si
Córdoba modifica o establece una nueva ley, no debe permitir más
actividades en cada una de las zonas categorizadas que las
establecidas por la Ley Nacional. La autonomía de la provincia se
efectiviza en su potestad de realizar el ordenamiento pero no en las
actividades permitidas en cada zona, lo cual constituye un
presupuesto mínimo obligatorio para todas las jurisdicciones.
Aspectos legales
e institucionales del proceso participativo previo
Mucho se hablado
también de cómo debe ser el proceso participativo necesario para la
actualización del ordenamiento. La Ley Nacional establece en su art.
6° que, tanto el ordenamiento como su actualización quinquenal,
deben realizarse de manera participativa. A su vez, cuando Córdoba
sanciona la Ley 9814 en el año 2010, establece un mecanismo de
participación propio para futuras actualizaciones a partir de una
Comisión Asesora Honoraria de Ordenamiento Territorial de Bosques
Nativos [13] y de Comunidades Regionales [14]. En este sentido, el art.
18 de la Ley 9814 establece: “La Comisión Asesora Honoraria de
Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos de la Provincia de
Córdoba (CAHOTBN) tendrá por objeto asesorar a la Autoridad de
Aplicación en el proceso de ordenamiento territorial de los bosques
nativos y su actualización”. Estas entidades de participación
nunca fueron creadas e incluso es llamativo que el Gobierno no ha
hecho, en sus informes, la más mínima mención a esta obligación,
a pesar de insistir con la figura en los arts. 26 a 30 del proyecto
20811/L/16.
Por otro lado, en
el año 2014 fue sancionada la Ley de Política Ambiental provincial
Nro. 10208, la cual regula un instrumento específico para este tipo
de procedimientos: la Evaluación de Impacto Ambiental Estratégica
(EIAE). Dispone su artículo 39 que la EIAE “se aplica
obligatoriamente a planes de ordenamiento territorial, planes
reguladores intermunicipales o intercomunales, planes regionales de
desarrollo urbano y zonificaciones y al manejo integrado de cuencas o
los instrumentos de ordenamiento territorial que los reemplacen o
sistematicen”. No caben dudas de que esta actualización encuadra
en el supuesto de la norma. No obstante, ninguna autoridad ha
invocado la necesidad de someter la actualización a este
procedimiento previo, el cual se encuentra incluso reglamentado por
Resolución 13/2015 del Ministerio de Agua, Ambiente y Servicios
Públicos [15].
En relación a
las pautas metodológicas establecidas por el Consejo Federal de
Medio Ambiente (COFEMA) para las actualizaciones de los ordenamientos
realizados por las provincias [16], cabe hacer algunas consideraciones
en relación a la entidad jurídica de estas disposiciones. El acta
constitutiva del COFEMA fue reconocida por la máxima ley ambiental
de nuestro país, la Ley General del Ambiente [17], en su Anexo I. En
relación a las resoluciones dictadas por este organismo, el artículo
4° de dicho anexo señala: “Los estados partes se obligan a
adoptar a través del poder que corresponda las reglamentaciones y
normas generales que resuelva la Asamblea cuando se expida en forma
de resolución”. En el caso de la resolución 236/2012, la cual
contiene una detallada regulación de cómo debe ser el proceso
participativo a los fines de la actualización de los ordenamientos,
su artículo 2° dispone: “Encomendar a la Autoridad de Aplicación
la consideración de las pautas establecidas en el documento del art.
1° durante los futuros procesos de OTBN”. Como puede verse, se
trata de una norma que se limita a encomendar la consideración de
estas pautas, las cuales deben ser receptadas expresamente por alguno
de los tres poderes de la provincia.
En el caso de
Córdoba, a más de haber suscripto el acta que da origen a esta
resolución, tal recepción en el ámbito interno provincial operó a
través del dictado de la Resolución N° 100/2014 del Ministerio de
Agua, Ambiente y Servicios Públicos, la cual crea la “Unidad
Ejecutora del Proceso y Programa de Ordenamiento Territorial de
Bosques Nativos de la Provincia de Córdoba”, la que funcionaría
dentro de la órbita de la Secretaría de Ambiente, según dispone su
artículo 1°. A su vez, el artículo 2° de esta resolución, la
cual no figura como derogada en el Codex provincial [18], señala
entre las funciones de esta Unidad Ejecutora, la “elaboración de
la propuesta de actualización del OTBN, incluyendo los documentos
técnicos como así también los mapas pertinentes, acorde a lo
establecido en el documento: "Pautas metodológicas para las
actualizaciones de los Ordenamientos Territoriales de los Bosques
Nativos", aprobados por Resolución N° 236/12 del COFEMA [19]“.
Por tal motivo, llama la atención que la Secretaría de Ambiente
desconozca ahora la necesidad de crear una Unidad Ejecutora y el
valor de estas pautas metodológicas a los fines de instrumentar el
proceso participativo.
Pero a más de
estos aspectos, las pautas del COFEMA son también importantes dado
que son la principal referencia que la Autoridad Nacional tendrá a
la hora de acreditar la actualización que Córdoba está discutiendo
y enviar los fondos necesarios para los planes aprobados y a
aprobarse en un futuro. La Autoridad Nacional ha dejado en claro esto
en su informe, surgiendo a su vez de los términos de la misma
Resolución 236/2012 cuando señala en su artículo 3°: “Recomendar
a la SAyDS la consideración de la pautas establecidas en el
documento del art. 1° durante los futuros procesos de acreditación
de los OTBN”.
Conclusión: Los
aspectos procedimentales necesarios para efectuar la actualización
requerida no son una mera guía sino un marco normativo que debe ser
respetado, a riesgo de invalidarse cualquier norma a dictarse. En
este sentido, la necesidad de instrumentar un proceso participativo
previo y genuino, conformar una comisión asesora honoraria y
comunidades regionales, instrumentar una Evaluación de Impacto
Ambiental Estratégica y conformar una unidad ejecutora son
requisitos que tienen fuente en leyes nacionales, provinciales y
resoluciones de cumplimiento obligatorio. En el caso de las pautas
metodológicas del COFEMA, las mismas han sido receptadas según la
normativa dictada por el Ministerio de Agua, Ambiente y Servicios
Públicos.
Reflexión
general
Uno de los
aspectos más llamativos de esta problemática es la permanente
negación e incumplimiento de la legislación ambiental nacional y
provincial. Es cierto que a veces el cúmulo de normas deviene en una
enorme complejidad de análisis, pero también es cierto que en este
tema puntual ha habido un deliberado apartamiento de lo que marca la
ley. Córdoba ha intentado por todos los medios evitar la aplicación
de los presupuestos mínimos nacionales en materia de protección de
bosques nativos. Ahora, consciente de que no tiene más remedio que
acogerse al mandato de la ley nacional, pretende impulsar un
ordenamiento desde cero, desconociendo sus obligaciones pasadas. Esta
especie de ordenamiento inicial proyectado tampoco resulta, en muchos
de sus puntos, una opción superadora.
¿Cuál es la
solución entonces? Organizar un proceso participativo previo de
acuerdo al marco legal vigente señalado y con una verdadera apertura
y actitud constructiva, no meramente validadora de algo previamente
decidido. Mientras tanto, revisar cada una de las autorizaciones de
desmonte que hayan sido otorgadas. Algunas decisiones judiciales
tomadas en este último tiempo, en especial la sentencia dictada en
el caso “ADARSA c/ Superior Gobierno de Córdoba [20]”, donde la
Provincia ha sido condenada a recomponer por haber autorizado un
desmonte para urbanización en zona amarilla, o el pedido de
elevación a juicio decidido a fines del año pasado [21] sobre ex
funcionarios de la Secretaría de Ambiente imputados por este y otros
hechos, están demostrando que no se están haciendo las cosas bien
en este tema. Es tiempo de respetar la ley.
- Ver Vera, A. “El primer ordenamiento territorial de bosques nativos de Córdoba: Algunos aspectos políticos e institucionales del proceso participativo” Disponible en https://www.academia.edu/25867724/El_primer_ordenamiento_territorial_de_bosques_nativos_de_C%C3%B3rdoba_Algunos_aspectos_pol%C3%ADticos_e_institucionales_del_proceso_participativo
- BO Cba 16/8/2013
- Derivado del principio de progresividad en el art. 4° de la Ley General del Ambiente
- Consejo Federal de Medio Ambiente
- Ver Res. 230/2012 del COFEMA
- Pautas metodológicas para las actualizaciones de los Ordenamientos Territoriales de los Bosques Nativos, pag 9
- Derivado del principio de progresividad en el art. 4° de la Ley General del Ambiente
- Ver art. 68 de la Ley 8066
- Informe técnico. Mapa de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos. Provincia de Córdoba. 2016, elaborado por la Secretaría de la Gobernación de la Provincia de Córdoba
- Ver la ley de creación de esta dirección, Nro. 10115 B.O. Córdoba 21/12/2012
- Informe técnico de la Dirección de Bosques -MAyDS sobre el documento “Proceso de Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos de la Provincia de Córdoba 2016”, de fecha 28/3/2017
- Art. 9°, Ley Nacional 26331, B.O. 26/12/2007
- Ver arts. 16 a 18 de la Ley N° 9814
- Ver art. 19 de la Ley N° 9814
- B.O. Cba. 10/3/2015
- Resolución COFEMA N° 230/12 (Pautas para la consideración, identificación y mapeo de los bosques nativos en el Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos), Resolución COFEMA N° 236/12 (Pautas metodológicas para las actualizaciones de los Ordenamientos Territoriales de los Bosques Nativos) y Resolución COFEMA N° 277/14 (Reglamento de procedimientos generales Ley N° 26.331 – Documentación referida a los OTBN y actualizaciones)
- Ley 25675, B.O. 28/11/2002
- http://codex.cba.gov.ar, base digital de normas disponible en el portal oficial del Gobierno de la Provincia de Córdoba: http://web2.cba.gov.ar/web/leyes.nsf/fri?OpenForm
- Art. 2°, inc. e de la Resolución 100/2014. BO Cba 2/2/2015.
- Juzg. Civil, Com, Con y Flia de 2° Nom de Carlos Paz, Sent. de fecha 30/5/2017, en autos “ADARSA c/ Superior Gobierno de Córdoba”
- Fisc. de Instr. en lo Penal Económico de 1° Nom, Requerimiento de citación a juicio, 28/12/2016, en autos “Bocco, Federico Luis - Costa, Raúl Omar – p.ss.aa abuso de autoridad”
Fuente:
Alejandro O. Vera, Aportes legales para la actualización del ordenamiento territorial de bosques nativos de Córdoba, 23/06/17, Red educativa para el acceso a la información pública ambiental. Consultado 24/06/17.
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