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| "Naufragio frente a las costas de Chapadmalal", obra de Daniel Santoro |
por Erica
Schenkel
Resumen
El Primer
Peronismo (1943-1955) cristalizó el turismo social en la agenda
pública argentina como medida distributiva, tendiente a disminuir la
inequidad en el acceso al ocio. Como un caso inédito en América, el
Estado se convirtió en el principal promotor y articulador del
turismo social. El golpe de Estado de 1955 interrumpió todas estas
iniciativas, dando inicio a una reconversión de la cuestión como
política pública. Más allá de las sucesivas alternancias de
gobierno que circunscribieron este más de medio siglo, el periodo
presenta una línea de continuidad centrada en el declive de la
política de turismo social, para nunca repetir el desarrollo
alcanzado en los años cincuenta. Desde el enfoque del análisis de
políticas, la investigación analiza este último periodo que sienta
las bases del sistema actual de turismo social argentino, abordando
el mismo como parte de un proceso histórico.
1. Introducción
Los primeros
antecedentes vinculados al turismo social en Argentina se iniciaron
principalmente en la década de 1930 y como en materia turística en
general, surgieron a partir de actores privados. Organizaciones
cristianas y laicas, empresas ferroviarias y sindicatos, reprodujeron
las primeras acciones que se estaban desarrollado en Europa, con el
objetivo de fomentar las prácticas recreativas y turísticas en sus
afiliados, empleados y seguidores. Estas acciones aisladas
constituyeron los antecedentes de la ambiciosa política de turismo
social peronista que permitió que este tipo de prácticas se
extendieran al conjunto del territorio nacional, alcanzando a
sectores sociales antes excluidos (SCARZANELLA, 1998).
Con la llegada de
Perón al poder, el Estado Nacional asumió por primera vez una
función de promotor en el área, impulsando una serie de acciones
tendientes a facilitar el acceso de los trabajadores al turismo y
otras medidas estructurales que, si bien no surgieron dentro de la
arena turística, fueron determinantes al proveer tiempo disponible y
recursos financieros (PASTORIZA; TORRE, 1999).
La retórica
peronista en la arena del ocio y el turismo, fue acompañada de
concreciones sociales, que significaron la movilización de los
trabajadores y conciencia de clase. La afectación de recursos
económicos, la sanción de normativa específica, el despliegue de
infraestructura estatal, la consideración otorgada en los medios de
difusión gubernamental y la valoración social de una cuestión
hasta entonces subalterna, reflejan la irrupción del turismo social
en la agenda pública argentina.
El golpe de
Estado de 1955 interrumpió todas aquellas iniciativas identificadas
con el partido justicialista, iniciando un periodo de bloqueo y
reconversión del turismo social en la agenda gubernamental, asociado
a la secuencia de gobiernos democráticos y dictatoriales. A partir
de la invalidación de normas, la transferencia de recursos a
provincias, sindicatos y privados y la amputación de derechos
sociales, se desarticuló progresivamente el sistema estatal de
turismo social, para nunca volver a alcanzar el desarrollo de los
años 1950. Si bien el regreso de la democracia significó la
inserción definitiva del turismo social en la agenda pública, una
serie de elementos estructurales hacen que ocupe una posición
subsidiaria entre las políticas del sector.
La investigación
que se presenta a continuación analiza la política de turismo
social en este último periodo. A diferencia de lo que sucede con el
estudio de la política en el Primer Peronismo, exite un vacio
relativo de este tipo de abordajes desde 1955 (PASTORIZA, 2002).
Particularmente, la investigación busca explicar el proceso mediante
el cual se logró desarticular aquella política que alcanzó el
mayor desarrollo en América (incluyendo, incluso, la disposición de
complejos vacacionales estatales en diferentes provincias del país),
así como su reformulación a partir de nuevos factores
constitutivos.
Más allá de las
sucesivas alternancias de gobierno que circunscribieron este más de
medio siglo, el periodo presenta una línea de continuidad centrada
en el declive de la política de turismo social, para nunca repetir
el desarrollo alcanzado en los años cincuenta. El periodo se
estructura en dos etapas: (1) etapa de alta inestabilidad
(1955-1983), en la cual el turismo social adquiere una posición
itinerante en la agenda gubernamental, asociada a la alternancia
entre dictaduras y gobiernos democráticos; (2) etapa de reconversión
(1983-2015), a partir del regreso de la democracia, que implica una
reformulación del turismo social como asunto público, pasando a
ocupar una posición subsidiaria entre las políticas del área.
Entendiendo tal
política como un proceso social, el estudio refleja el valor
analítico de contemplar los factores extrínsecos que le confieren
sentido y contenido político. El análisis permite identificar
aquellos elementos que sientan las bases del actual sistema de
turismo social argentino, abordando el mismo como parte de un proceso
histórico.
Este texto, se
organiza, a seguir en cuatro apartados. El primero de ellos aborda la
cuestión de la política de turismo social, en tanto política
pública, como objeto de estudio. Luego se presenta el apartado
metodológico, para dar lugar a continuación a los resultados y
discusión, que articulan la irrupción del turismo social en la
agenda de gobierno con su reformulación en la etapa post-peronista.
Finalmente, se presenta el apartado de las reflexiones finales.
2. La política
pública de Turismo Social como objeto de investigación
La multiplicidad
de ciencias que abordan su estudio dificulta un consenso en torno a
qué se considera política pública. No obstante, si se analizan las
principales concepciones, se destacan elementos coincidentes que
permiten caracterizar la esencia de las mismas (GONZÁLEZ, 2004;
VALENCIA & ÁLVAREZ, 2008; PÉREZ SÁNCHEZ, 2006).
Pérez Sánchez
(2006) señala el componente institucional, por emanar de una
autoridad formal legalmente constituida; el decisorio, por entrañar
un proceso decisional; el comportamental, por implicar la acción o
inacción acerca una cuestión determinada; y el causal, por
constituir productos con efectos en la sociedad. Desde una misma
perspectiva, Valencia & Álvarez (2008) refieren a tres elementos
clave: el Estado, por ser parte de sus competencias ineludibles y por
tanto emanar principalmente de éste; la acción, al trascender la
simple intención para convertirse en un acto concreto; y la
intervención, por implicar una actuación en la sociedad para
transformar un estado de cosas. Por tanto, mientras que la política
(politics), alude al poder, su distribución y su lucha por
obtenerlo, la política (policy), refiere a una acción pública
específica. Si bien ambas concepciones comparten un mismo vocablo,
refieren a diferentes temáticas vinculadas (LOSADA, 2003; GONZÁLEZ,
2004; FRANCO & LANZARO, 2006, SUREL, 2006).
La relación
entre ambas categorías es parte de una discusión histórica
centrada en la dependencia de una sobre otra: las políticas como
productos de la política, o las políticas como determinantes de la
política. Superando ambas perspectivas, la ciencia política
contemporánea parte de una comprensión compleja, reconoce cierta
autonomía de las políticas en cuanto a la estructura de poder
inicial y a su vez destaca su capacidad para modificarla. Existe una
dependencia mutua: las políticas públicas son autónomas pero
enmarcadas en la arena en la que convergen y luchan las fuerzas
políticas (PÉREZ SÁNCHEZ, 2006).
En cuanto a la
clasificación, entre las diversas tipologías planteadas, se destaca
la tradicional de Lowi (1964), que parte de los impactos de costes y
beneficios que los distintos grupos de interés esperan de una
política: regulatorias o reglamentarias, distributivas y
redistributivas; posteriormente, al considerar la coacción como otro
importante elemento de distinción, el autor agrega una nueva
categoría, las constitutivas (LOWI, 1972). Las regulatorias o
reglamentarias, fijan reglas de comportamiento principalmente
mediante legislación; las redistributivas, se llevan a cabo mediante
instrumentos fiscales canalizados en programas de asistencia,
clasificando a las personas como destinatarios o no de las ventajas
asociadas; las distributivas tienden a garantizar la igualdad de
acceso a los recursos; y las políticas constitutivas, definen las
reglas sobre reglas.
Subirats (2010),
que parte de la primera clasificación de Lowi (1964), define las
tipologías de acuerdo a los costes y beneficios. Afirma que las
políticas regulativas, presentan costes concentrados y beneficios
difusos; las políticas redistributivas, costes concentrados y
beneficios concentrados; y las políticas distributivas, costes
difusos y beneficios concentrados.
El autor afirma
que los gestores de la política prefieren la implementación de
políticas distributivas, debido a que no suelen existir resistencias
manifiestas a la medida y reciben en cambio el agradecimiento directo
de aquellos beneficiados con el servicio o la infraestructura
provista.
La política de
turismo social, objeto de investigación de esta investigación, se
ajusta a esta última tipología, tendiente a garantizar la igualdad
de acceso a los recursos turísticos.
La política de
turismo social constituye la respuesta gubernamental a obstáculos
particulares, de índole diversa, que impiden el disfrute de las
prácticas turísticas por el conjunto de la sociedad (SCHENKEL,
2017). Estas barreras de acceso, que determinan los colectivos a
beneficiar y las acciones a implementar, no son universales, sino que
responden a un tiempo y a un espacio determinado. Las variables
económicas y sociales, así como las bases históricas e
ideológicas, condicionan el tipo de política a aplicar (MUÑIZ,
2001; CAZES, 2002).
Las primeras
acciones estatales vinculadas al turismo social se impulsaron en
países de regímenes socialistas o de economías planificadas, a
medida que se fueron logrando los derechos laborales. Los Estados de
gobiernos liberales las adoptaron posteriormente, en especial al
finalizar la Segunda Guerra Mundial. La proclamación del derecho a
las vacaciones había significado la disponibilidad de tiempo libre
en sectores sociales mayoritarios, pero esta conquista laboral no
implicó su inclusión efectiva en las prácticas turísticas, debido
a imposibilidades económicas y a la inexperiencia como turistas
(BITS, 1972; HUGHES, 1991; KINDERIS, 2010; VILELA, 2011; LÓPEZ,
2016).
Europa fue el
epicentro de estas primeras iniciativas: Estados con mandatos
autoritarios y democráticos incorporaron al turismo como una
necesidad social en el marco de las políticas de bienestar. En la
Italia fascista se promovieron vacaciones para los trabajadores con
fines de instrucción, impulsadas por la Opera Nazionale Dopolavoro;
y en la Alemania nazi, se impulsaron propuestas de turismo social
tendientes a imbuir de nacionalismo a la población, mediante el
Kraft durch Freude. En Francia, con las políticas de ocio del Frente
Popular, se crea un Ministerio específico, el Ministère des
Loisirs; en Bélgica, se impulsa un organismo promotor de turismo
social, que promueve la creación de centros de vacaciones,
asociaciones y organismos específicos; en Suiza, se lanza la caja de
ahorros para los viajes de veraneo; y en España y Portugal, se
impulsan subvenciones destinadas a las asociaciones vinculadas al
turismo y la recreación, a través de la Obra Sindical de Educación
y Descanso y el Frente Nacional para la Alegría no Trabalho,
respectivamente (COMISIÓN EUROPEA, 2006).
3. Metodología
La investigación
presenta un estudio de tipo explicativo, de carácter
historiográfico, que analiza la evolución de la política de
turismo social a lo largo del último siglo, asociada a las distintas
funciones que asumió el gobierno en la materia, la inestabilidad del
sistema político, las recurrentes crisis económicas y las
transformaciones en los patrones que condicionan la toma de
decisiones. Este análisis permite explicar cómo el turismo social
que supo ocupar una posición preponderante en la problematización
de la cuestión turística, contemporánea a la institucionalización
del área y al impulso de los instrumentos que sentaron las bases
para el desarrollo del sistema turístico argentino a mitad de siglo
XX, termina ocupando una posición subsidiaria entre las políticas
del sector, transfiriendo parte de los recursos afectados a la
promoción de los arribos internacionales.
La investigación
parte del enfoque de análisis de políticas, particularmente de los
estudios amplios de evaluación, que alejados de criterios
deterministas, permiten explicar la acción pública en el área a
partir de abordajes holísticos y contextualizados (PÉREZ SÁNCHEZ,
2006). Desde esta perspectiva, la política pública constituye “la
respuesta del sistema político- administrativo a una situación de
la realidad social juzgada políticamente como inaceptable”
(SUBIRATS, 2010:1). El proceso se inicia con la toma de conciencia
ante ciertos síntomas del entorno e incluye cada una de las
decisiones o acciones correspondientes a la acción pública, tanto
reglas formales (leyes, decretos, órdenes, etc.), como actos
individuales (decisiones administrativas, autorizaciones,
subvenciones, etc.).
Entre las
técnicas de investigación, se destaca el análisis de documentos de
tipo: normativos, Constituciones, Leyes, Decretos, Decisiones
Administrativas y Resoluciones; estadísticos, Registro Anual
Día/Turista de los Programas de Turismo Social; manifestaciones
oficiales, Presupuestos Nacionales, Cuentas de Inversión, Memorias
Detalladas del estado de la Nación, Cartas de Compromiso, Planes
Estratégicos de Turismo Sustentable, discursos, escritos y prensa
pública; y programas y planes específicos, difusión oficial e
informes.
La investigación
documental se complementa con técnicas de observación participante
en las tres áreas clave del sistema de turismo social argentino: la
Dirección Nacional de Prestaciones Turísticas (Ciudad Autónoma de
Buenos Aires), que centraliza la gestión de los Programas desde la
década de 1990; y las Unidades Turísticas de Chapadmalal (provincia
de Buenos Aires) y Embalse (provincia de Córdoba), complejos
construidos por el primer Peronismo a mediados del siglo XX y que hoy
día continúan centralizando el sistema de turismo social argentino.
Las planillas de
observación incluyeron el relevamiento de cada una de las plantas
hoteleras, abiertas y clausuradas, que conforman los complejos
(Embalse: hoteles n°1 al 7; Chapadmalal: hoteles n°1 al 9), como
las áreas recreativas y comercios circundantes. Esto permitió
analizar el estado general del equipamiento e instalaciones y la
dinámica de los Programas de Turismo Social.
La visita a la
Dirección en tanto, brindó información asociada a la operatoria
del área, en aspectos vinculados al diseño, implementación y
evaluación de la política, a partir de la interacción con personal
de Dirección, Fiscalización, Consultoría y Programas.
Finalmente, se
realizaron entrevistas a diferentes actores públicos y privados que
ocuparon un lugar preponderante en el diseño e implementación de la
política de turismo social en diferentes momentos históricos. A
pesar de haber aportado información relevante para el estudio, la
realización de entrevistas encontró cierta resistencia por parte de
algunos actores, principalmente en concecionarios y hoteleros, a
cargo de la prestación del servicio, y en ciertas autoridades
gubernamentales, que seguían en funciones al momento del análisis.
4. Resultados y
discusión
4.1. El origen de
la política de turismo social en Argentina
Contemporáneamente
a las primeras iniciativas europeas, Perón reconoció en el tiempo
libre y el ocio un área clave para la intervención del Estado y el
desarrollo de políticas públicas (1). Desde su llegada a la
Secretaría de Trabajo y Previsión (1943) el turismo social formó
parte de las reivindicaciones proclamadas en el discurso oficial.
Como un caso inédito en América (2), el Estado se convirtió en el
principal promotor y articulador de este tipo de iniciativas,
afectando por primera vez recursos públicos en el área en forma
específica. La política estatal de turismo social adquirió una
magnitud y visibilidad que no se repitió en ningún otro periodo de
la historia argentina. La cuestión alcanzó una posición
preponderante en el área turística, que perduró incluso hasta el
último cuarto de siglo XX.
Hasta entonces,
el interés gubernamental por la actividad turística se había
limitado a un fundamento territorial, motivado por la necesidad de
consolidar un Estado Nacional en incipiente desarrollo, con extensos
territorios despoblados. La actividad turística se insertó así en
la agenda pública argentina asociada a la política de protección
ambiental, como aseguradora de la soberanía nacional. Con el origen
de un proceso de industrialización con promoción social en la
década del 1930, organizaciones cristianas y laicas, empresas
ferroviarias y sindicatos, con influencia europea, comenzaron a
imitar las primeras acciones de turismo social que se estaban
desarrollado en el Viejo Continente, extendiendo colonias de
vacaciones, centros recreacionales y alojamientos con el objetivo de
fomentar las prácticas recreativas y turísticas en sus afiliados,
empleados y seguidores. El Estado se limitó a acompañar estas
iniciativas indirectamente, controlando y reglamentando actividades
comerciales de ocio, extendiendo la red de carreteras, implementando
políticas de equipamiento urbano y en casos puntuales, facilitando
su desarrollo con financiación (SCARZANELLA, 1998).
Recién a parir
del primer Peronismo estas acciones se regularizan y extienden al
conjunto del territorio nacional, definiendo la inequidad en el
acceso al ocio como problema público, asociado a uno de los tres
pilares de gobierno, la justicia social. El primer Peronismo
(1943-1955) consolidó el proceso iniciado en los años treinta,
categorizado por los autores Torre & Pastoriza (2002) como
“democratización del bienestar”, a partir del cual se
transfirieron derechos básicos hacia los estratos populares y se
promovió su ascenso social mediante la redistribución del ingreso
nacional.
Este proceso de
ampliación de derechos incluyó tanto a los que refieren a las
necesidades más elementales, como la vivienda, la jubilación, la
salud y la educación; como aquellos otros, considerados hasta el
momento exclusivos de una minoría, entre los cuales se encontraban
los vinculados al esparcimiento, como la asistencia a espectáculos
deportivos y musicales, cines y, especialmente, el desarrollo de
prácticas turísticas.
La iniciativa se
incluyó dentro de las medidas reivindicatorias, asociada a las
necesidades de jornada limitada, vacaciones pagadas y mejoras
salariales. Perón planeaba “... llevar un millón de trabajadores
con sus familias a la montaña o al mar, alojarlos y darles de comer
por un precio sumamente módico, que pueda representar el ahorro de
unos pesos de su salario durante el año” (PERÓN, 9 de abril de
1945). Esta previsión, que en principio parece lejana, terminó
estando bastante próxima al impacto de los programas: Pastoriza &
Torre (1999) señalan que en la temporada veraniega de principios de
los ‘50, los beneficiarios que habían arribado solamente a Mar del
Plata alcanzaron el medio millón de visitantes.
En el 2° Plan
Quinquenal (Ley 14184/54, XXX.E.1) el turismo formó parte de las
exclusivas diez prioridades que se destacaron, previendo destinar al
área m$n 20.000.000 (pesos moneda nacional veinte millones), cerca
del 1,5 % del presupuesto asignado a Acción Social. Los recursos
presentaban afectación específica con el objetivo de emprender
acciones de carácter redistributivo, que contribuyeran con los tres
pilares de gobierno: justicia social, independencia económica y
soberanía política (PRESIDENCIA DE LA NACIÓN, 1953). El gobierno
peronista articuló una serie de acciones específicas tendientes a
facilitar el acceso de los trabajadores al turismo y otras
estructurales, que si bien no surgieron dentro de la arena turística,
fueron determinantes al proveer tiempo de descanso y recursos
financieros en los sectores sociales mayoritarios (Figura 1).
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| Figura 1. Origen y consolidación de la política de turismo social (1943-1955). Fuente: Schenkel, 2017 |
Entre estas
últimas, se destacan las medidas distributivas: salario básico,
mínimo y vital, sueldo anual complementario, salario familiar,
sistema de negociaciones colectivas, pleno empleo, días feriados
pagos, pensiones a la vejez, indemnizaciones por despidos; que
lograron mejorar considerablemente las condiciones socio-económicas
de los sectores populares.
Las normativas
vinculadas al descanso en tanto, permitieron la disponibilidad de
tiempo libre en los trabajadores. Perón (1945, 9 de abril) afirmaba
que: “cada hombre debe tener el necesario descanso diario para
reponer sus fuerzas, el necesario descanso semanal para reponer su
espíritu y el necesario descanso anual, para reponer las fuerzas del
cuerpo y del alma”.
Al descanso
dominical y sabatino de medio día, se añadieron la jornada limitada
de ocho horas diarias y las nuevas festividades que se incorporaron
al calendario nacional, como el 1 y 6 de enero, el lunes y martes de
carnaval, jueves y viernes de semana santa, el 1 y 25 de mayo, el 20
de junio, el 9 y 26 de julio, 12 y 17 de agosto, 11 y 21 de
septiembre, 12 y 17 de octubre, 1 y 2 de noviembre, 8, 24 y 31 de
diciembre y los feriados específicos para cada categoría
profesional. Es dable destacar el decreto 1740/45, que extendió el
derecho a las vacaciones anuales pagadas con goce de sueldo a todos
los trabajadores y empleados argentinos en relación de dependencia.
A este conjunto
de acciones se añadieron otras destacadas en materia turística,
como la ampliación de infraestructura de comunicaciones entre las
principales ciudades y destinos turísticos, la jerarquización del
organismo público, los descuentos en las tarifas de transporte, el
control estatal de precios en servicios de alojamiento, alimentación
y esparcimiento, la organización de programas de turismo total o
parcialmente subsidiados, la creación de colonias vacacionales y
centros recreacionales, la asignación de recursos económicos
específicos para programas de turismo social y la compra,
construcción y alquiler de hoteles para dar albergue.
También se
promovió el desarrollo de alojamientos privados para uso turístico,
a partir del Préstamo Nacional Hotelero y de la Ley de Propiedad
Horizontal (1948), asociaciones sindicales y particulares pudieron
construir hoteles e instalaciones turísticas o alquilar o adquirir
sus propios departamentos en los principales destinos del país,
respectivamente.
En este periodo
el Estado pasó a administrar una extensa oferta hotelera, que
incluía los alojamientos de las empresas británicas, con la
nacionalización de los ferrocarriles, los establecimientos
dependientes de la antigua repartición de Parques Nacionales y otros
trasferidos por las provincias. También se efectuaron expropiaciones
a particulares, hoteles, tierras, estancias y chalets en áreas de
atractivo turístico, se pusieron a disposición del Estado para la
promoción del turismo social. A partir de esta estructura de
alojamientos y con nuevos edificios construidos por el Ministerio de
Obras Públicas, se puso en marcha un sistema estatal de colonias de
vacaciones en los principales centros turísticos del país,
destacándose las unidades turísticas de Ezeiza (Buenos Aires),
Puente del Inca (Mendoza), Embalse (Córdoba) y Chapadmalal (Mar del
Plata). Estas últimas constituyeron los principales complejos
estatales para uso turístico y hoy en día continúan sosteniendo el
sistema de turismo social argentino.
El Decreto-Ley
33302/45 referido al salario mínimo, básico y sueldo anual
complementario, constituyó el emblema de la política de turismo
social peronista. Tendiente a “elevar” el nivel de vida de las
clases trabajadoras, incluyó al ocio activo entre las necesidades
básicas, definiendo al salario vital mínimo como “la remuneración
del trabajo que permite asegurar en cada zona, al empleado y obrero y
a su familia, alimentación adecuada, vivienda higiénica, vestuario,
educación de los hijos, asistencia sanitaria, transporte o
movilidad, previsión, vacaciones y recreaciones” (Art. 18).
La norma
determinaba que el 3 % del aguinaldo, derivado de un aporte del 5 %
del sueldo anual complementario que debía depositar el empleador en
el Instituto Nacional de Remuneraciones (pudiendo retener un 2 % del
pago al empleado), se destinaría al fomento del turismo social entre
los obreros y sus familias, contribuyendo a diversas especificidades:
atender gastos de colonias de vacaciones y lugares de descanso;
facilitar las estadas y el disfrute de los beneficios, abaratando
precios de trasporte y otros gastos relacionados y poniendo a
disposición los medios necesarios; adquirir terrenos, compra,
construcción, ampliación y refracción de edificios, como todo el
mobiliario necesario para la puesta en funcionamiento; acordar
subsidios y atender los servicios financieros de préstamos
destinados a tal fin.
El Decreto-Ley
permitió al Instituto Nacional de Remuneraciones ceder en
arrendamiento a los sindicatos, que desempeñaron una función
destacada en esta política peronista, la locación o administración
de los establecimientos adquiridos por el Estado con fines
turísticos. En una segunda etapa, con la Ley 13.992/50, las acciones
de turismo social que reunía el Instituto se transfirieron a la
Fundación Eva Perón (FEP), pasando a centralizar recursos, unidades
turísticas y demás elementos específicos (3). La norma determinó
que el Fondo de Turismo Social, conformado a partir del 3 % de la
deducción establecida al aguinaldo, debía depositarse directamente
a la flamante Fundación.
A partir de este
andamiaje de medidas, la política de turismo social peronista logró
incorporar a las prácticas turísticas a sectores sociales que
históricamente habían estado privados de su disfrute (SCHENKEL,
2015).
Los módicos
costos de las propuestas oficiales, que en muchos casos reunían el
conjunto de los servicios turísticos totalmente subvencionados, así
como la articulación con la Fundación Eva Perón, que permitió
incluir a aquellos colectivos excluidos de la estructura gremial,
posibilitó la participación de parte de los sectores obreros,
marginados de estas prácticas por sus ingresos, que lograron acceder
al turismo en muchos casos por primera vez.
Más allá de la
retórica oficial, la afectación de recursos económicos, la sanción
de normativa específica, el despliegue de infraestructura estatal,
la consideración otorgada en los medios de difusión y la amplia
valoración social de una cuestión hasta entonces marginal, reflejan
la irrupción del turismo social en la agenda pública, constituyendo
un momento paradigmático en la historia Argentina.
4.2. La política
de turismo social en el post-peronismo
El golpe de
Estado de 1955 interrumpió aquellas iniciativas identificadas con el
partido justicialista, iniciando un periodo de bloqueo y reconversión
del turismo social en la agenda gubernamental, que se asocia a la
alta inestabilidad del sistema democrático.
A partir de la
invalidación de normas, la transferencia de recursos a provincias,
sindicatos y privados y la amputación de derechos sociales, se
desarticuló progresivamente el sistema estatal de turismo social,
para nunca repetir el desarrollo alcanzado en los años 1950.
A partir del
Decreto 11992/56, las Unidades Turísticas de Chapadmalal, Embalse y
de Alta montaña, dependientes de la Fundación Eva Perón, quedaron
transitoriamente bajo jurisdicción del Ministerio de Hacienda, con
el propósito de “regularizar” la prestación de los servicios
sociales, mediante “organismos administrativos competentes” que
permitieran satisfacer las “finalidades para las cuales fueron
creados”.
A los escasos
meses éstas se transfirieron a la Dirección General Inmobiliaria,
buscando emprender una profunda reestructuración del “deficitario”
sistema de explotación vigente; como así también aquellos bienes
inmuebles, muebles, semovientes y de consumo, el personal afectado y
cada uno de los elementos que integraban el departamento de turismo
de la antigua Fundación (DECRETO 17.800/56).
Desde entonces el
turismo social pasó por ciclos pendulares de bloqueo y activación
en periodos de dictaduras y gobiernos democráticos, respectivamente,
hasta la vuelta de la democracia en el año 1983 (Figura 2).
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| Figura 2. Desarticulación del sistema de turismo social peronista (1955-1983). Fuente: Schenkel, 2017 |
Los distintos
interregnos democráticos pretendieron reinsertar el turismo social
en la agenda gubernamental, a partir del sistema de colonias de
vacaciones que había instaurado el peronismo, especialmente con las
Unidades Turísticas de Embalse y Chapadmalal, sin embargo, los
recurrentes golpes de Estado coartaron estas iniciativas.
El presidente
Arturo Frondizi creó un órgano específico, la Sección de Turismo
Social, dentro de la Dirección Nacional de Turismo, tendiente a
promover y organizar el turismo social para docentes, empleados,
jubilados, pensionados, obreros, estudiantes y trabajadores
independientes. La sanción de la primera Ley Nacional de Turismo
(14574/58) y su decreto reglamentario (9468/61), destaca al “turismo
educacional y social” entre las tipologías turísticas, tendiente
a asegurar la valoración, estímulo y aprovechamiento de los
recursos turísticos, poniendo éstos al servicio de la salud física
y mental del pueblo y de la economía del país.
La Sección de
Turismo Social centralizó diversas acciones específicas: promoción
y gestión de créditos turísticos personales a pagar mensualmente
con descuentos salariales; gestión de bajas tarifarias en servicios
de transporte y hospedajes; formalización de vínculos con
organizaciones gremiales para coordinar acciones asociadas; impulso
de un “ahorro turístico familiar” para la realización de
prácticas turísticas; organización de congresos de turismo social
para favorecer su desarrollo; promoción de acuerdos con provincias y
municipios para fortalecer estos flujos turísticos de manera
permanente; fomento y apoyo de colonias de vacaciones, balnearios,
campos deportivos y de recreación y demás establecimientos
destinados al “turismo económico” en zonas de interés
turístico; organización y realización de excursiones a bajo
precio; y promoción del turismo social internacional (LEY 14574/58,
Art. 14).
El nuevo golpe de
Estado deja truncos todos esos proyectos. La autodenominada
“Revolución Argentina” canceló la Sección de Turismo Social,
transfiriendo las acciones vinculadas a la Secretaría de Promoción
y Asistencia de la Comunidad dentro del Ministerio de Bienestar
Social (Ley 17271/67), y derogó los artículos de la Ley Nacional de
Turismo destinados a la promoción del turismo social (Ley 17618/68);
para finalmente, interrumpir todos los programas oficiales,
argumentando saldo deficitario y falta de eficiencia en la prestación
de servicios.
A partir del
decreto 18169/69 se autorizó la transferencia a provincias de
hospedajes que habían sido expropiados en el año 1948: el Hotel
Nacional de Turismo "Catamarca'' y las Hosterías Nacionales de
Turismo "Ancasti" y "Andalgalá", a la provincia
de Catamarca; la Hostería Nacional de Turismo "Villa de Soto'',
a la provincia de Córdoba; los Hoteles Nacionales de Turismo
"Corrientes" y "Paso de los Libres", a la
provincia de Corrientes; el Hotel Nacional de Turismo "La
Rioja”, a la provincia de La Rioja; y el Hotel Nacional de Turismo
"San Luis", a la provincia de San Luis.
Esta retracción
estatal se profundizó con una serie de concesiones otorgadas a los
sindicatos, que se convierten progresivamente en los actores
centrales del sistema de turismo social argentino. La Ley de
Asociaciones Profesionales (LEY 14455/58) sancionada por Frondizi,
que había reglamentado el accionar de las organizaciones gremiales
exceptuando a éstas del pago de toda carga o gravamen impositivo, se
complementó con la Ley de Obras Sociales (18610/70), que incrementó
sus recursos económicos y determinó la adhesión obligatoria de
servicios asistenciales y sociales. Estas medidas ocasionaron la
propagación de hoteles, colonias y complejos sindicales en los
principales destinos turísticos nacionales, especialmente en Córdoba
y Mar del Plata, hasta mediados de 1970 (PASTORIZA, 2002).
Con el regreso
del peronismo al gobierno, se volvió a jerarquizar el área, con la
creación de la Subsecretaría de Turismo Social, dependiente de la
Secretaria de Estado de Deportes y Turismo dentro del Ministerio de
Bienestar Social (DECRETOS 339/73 y 1391/74). Entre sus variadas
acciones, cabe destacar la promoción del turismo social con especial
énfasis en los grupos carentes de cobertura social, el fomento de la
construcción de hoteles y hosterías a partir de recursos propios y
la realización de importantes obras de infraestructura en las
Unidades Turísticas, incluyendo la construcción de un polideportivo
en Embalse (1973), que permitió el relanzamiento de los torneos
deportivos Evita.
Con el último
golpe de Estado, el área volvió a descender a Dirección General,
adscrita a la Subsecretaría de Deportes y Recreación de la
Secretaría de Acción Social (decreto 2697/78), quedando relegada a
dicho departamento con motivo a la realización del Campeonato
Mundial de Fútbol (1978). El autodenominado “Proceso de
Reorganización Nacional” derogó el Decreto 1391/74 en todo lo
referente al área de turismo social y sus unidades dependientes;
para, finalmente, cancelar el histórico Fondo de Turismo Social
creado en los primeros gobiernos de Perón, que había logrado
resistir distintas embestidas. A fines de los 1970, el entonces
ministro de Economía, José Alfredo Martínez de Hoz, decidió
englobar dicho fondo dentro del IVA, implicando una quebranto
irremediable para el desarrollo del turismo social en el país.
La vuelta de la
democracia significó la reincorporación definitiva del turismo
social en la agenda gubernamental. Las recurrentes crisis económicas
y la sustitución del Estado Benefactor por otro de corte Neoliberal,
hicieron que ocupe un lugar secundario entre las políticas
nacionales, lejano a la magnitud que alcanzó en los años 1950. Los
gobiernos asumieron nuevas funciones en el área, proclamando al turismo como factor de crecimiento y de internacionalización, dentro de un proceso de retracción de la intervención del Estado, pérdida de derechos sociales y aumento de la iniciativa privada (Figura 3).
El turismo receptivo, se constituyó en una actividad clave, tendiente a atraer las necesarias divisas internacionales, ante la deficitaria balanza de pagos y la abultada deuda externa, para ocupar, a comienzos del siglo XXI, una posición preponderante entre las políticas del sector (Ley 25.997/05).
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| Figura 3. Reformulación del turismo social como asunto público (1983-2015). Fuente: Schenkel, 2017 |
El turismo receptivo, se constituyó en una actividad clave, tendiente a atraer las necesarias divisas internacionales, ante la deficitaria balanza de pagos y la abultada deuda externa, para ocupar, a comienzos del siglo XXI, una posición preponderante entre las políticas del sector (Ley 25.997/05).
Desde entonces,
se origina una reformulación de la política de turismo social, que
amplió la participación a actores privados, concesionarios y
hoteleros, planteó objetivos económicos asociados al crecimiento y
la competitividad del sector e identificó nuevos destinatarios; que
se consolida con la nueva Ley Nacional de Turismo, sancionada en el
año 2005 (Figura 3). Los sucesivos gobiernos promueven programas
turísticos de ayudas económicas a las personas, específicamente a
los colectivos de escolares, tercera edad, personas con discapacidad
y familias de escasos recursos y mayores cargas familiares, para que
puedan acceder a las prácticas turísticas. Mediante la concesión
de los únicos complejos estatales que persistieron el proceso de
transferencia, la Secretaría de Turismo ofrece una semana de
vacaciones en Embalse y Chapadmalal, incorporando la estadía y la
alimentación con servicio de pensión completa, sin cargo o con
tarifa reducida. La avanzada política de construcción de
infraestructura de mediados de los XX, fue desalentada, relegando
incluso el mantenimiento de los complejos turísticos.
El gobierno del
Dr. Raúl Alfonsín jerarquizó el área, relanzando la Subsecretaría
de Turismo Social, luego Subsecretaría de Turismo Básico y Social (Decreto 663/87), dentro de la flamante Secretaría de
Turismo (DECRETO 739/86). La misma se destinó al fomento de las
prácticas turísticas en los complejos estatales, afín de facilitar
el acceso de los sectores sociales excluidos (DECRETO 739/86). El
organismo se encontraba facultado para: programar y ejecutar acciones
específicas; administrar y conducir las colonias estatales y
promover la construcción de otras en el interior; formular y
ejecutar planes específicos para familias, jóvenes, tercera edad y
grupos de menores recursos económicos; entender en la concesión y
prestación de los servicios a los contingentes de beneficiarios;
coordinar con otros organismos estatales y privados la utilización
de las Unidades Turísticas, mediante la articulación con obras
sociales, mutuales, cooperativas y sociedades de fomento; y realizar
giras de estudio junto a las áreas de educación de los diferentes
niveles de gobierno. El proceso hiperinflacionario que atravesó el
país a finales de los 1980 coartó el desarrollo de estas
iniciativas.
En la década del
1990, los subsidios destinados a estos programas fueron exceptuados
de la emergencia financiera debido a que los mismos “cumplen una
finalidad social importante para el desarrollo integral del ser
humano” (decreto 1930/90). Dentro de las políticas de Reforma del
Estado impulsadas en el gobierno del Dr. Carlos Menem, la
Subsecretaría es remplazada por la Dirección de Turismo Social y
Básico, pretendiendo fomentar el “turismo social, básico y
alternativo” en sus distintas modalidades y ejecutar las acciones
requeridas para la prestación de servicios en las Unidades
Turísticas (DECRETO 1135/91). Los Juegos Panamericanos de 1995
constituyeron una oportunidad para efectuar reformas en el complejo
de Chapadmalal, como la construcción del Polideportivo, que alojó a
deportistas por 60.000 días-turista (JGM, 1996).
A partir del
decreto 292/95 los programas de tercera edad se articularon con los
servicios turísticos del Instituto Nacional de Servicios Sociales
para Jubilados y Pensionados (PAMI), con la transferencia de las
prestaciones del PAMI a la Secretaría de Turismo, financiadas con
recursos del organismo previsional. La Dirección de Turismo Social y
Básico fue reemplazada por la Dirección de Prestaciones Turísticas,
organismo que gestiona los programas hasta nuestros días, tendiente
a atender directamente o por convenios con otros organismos públicos
o privados la participación turística de jubilados y pensionados,
escolares y familias carenciadas (DECRETO 1407/96). A lo largo de los
‘90, las prestaciones crecieron de manera sostenida, hasta alcanzar
en el año 1998 el máximo de la década: 1.157.423 días/turistas
ejecutados (Dirección de Prestaciones Turísticas, 2014).
La coalición de
partidos que llevó a la presidencia al Dr. Fernando de la Rúa en el
año 1999, a partir del secretario de Turismo, el Ing. Hernán
Lombardi, inició una serie de modificaciones sustanciales en el
sistema de turismo social vigente, argumentando que la concentración
de las prestaciones turísticas en las Unidades Turísticas desde
1950, originaba un servicio de “alto costo”, “baja calidad” y
“bajo impacto” sobre otros destinos nacionales, siendo imperioso
impulsar una reconversión del área, proclamando, por primera vez,
fundamentos económicos asociados al impulso del turismo social (CGN,
2001; JGM, 2000, 2001).
La nueva
Administración lanzó el Programa Federal de Turismo Social (2000),
surgido del Plan Nacional de Desarrollo Turístico Sustentable (2000 -
2003), con los objetivos de diversificar la oferta a partir de nuevos
destinos, propiciar la generación de empleo, atenuar los problemas
de estacionalidad, facilitar el aumento de actividad de las pymes y
recibir propuestas y aportes de la actividad privada (RESOLUCIÓN
427). A diferencia del Programa Unidades Turísticas, promovió la
cooperación con organizaciones empresariales de segundo grado,
provincias, municipios y prestadores turísticos, a partir de
contratos de adhesión formal. La propuesta ofrecía un paquete
turístico con un subsidio de un 80 % de la tarifa vigente, que
incluía estadía de entre cinco a siete noches, servicio de pensión
completa y una excursión. Los destinos del programa en un principio
fueron Iguazú, Termas de Río Hondo, Esquel, Córdoba, Miramar,
Municipio Urbano de la Costa, Mendoza, Merlo, Gualeguaychú y
Concepción del Uruguay.
Las Unidades
Turísticas en tanto, pasaron a gestionarse a partir de un nuevo
sistema de concesión de servicios, que, según proclamaba el
Gobierno Nacional, permitía un ahorro de $10.000.000 (pesos diez
millones) anuales. La Secretaría encomendó a las Universidades de
Mar del Plata y Córdoba la formulación de los Máster Plan de las
Unidades Turísticas de Chapadmalal y Embalse (2000), a fin de
evaluar distintas posibilidades de uso y transferencia. En este
marco, suscribió con la Consejería de Cultura, Comunicación Social
y Turismo de la Xunta de Galicia de España una Carta de Intenciones
en octubre del año 2000, a fin de implementar la creación y puesta
en funcionamiento de una Escuela de Hospitalidad en Chapadmalal, como
resultado de la visita del presidente de España (JGM, 2001).
Las
modificaciones incluyeron la disminución de los días/turista
ofrecidos: para el periodo 1998-2001 las prestaciones turísticas
cayeron un 75 %, permaneciendo abierta la UTCH sólo cuatro meses al
año. A partir de la decisión política de reemplazar
progresivamente las prestaciones estatales por establecimientos
privados, la distribución de la demanda se equiparó con el nuevo
programa: en el año 2001, el Plan Federal concentró el 29 % de las
prestaciones ofrecidas, la Unidad Turística de Chapadmalal (UTCH) el
31 % y la Unidad Turística de Embalse (UTE) el 40 % (JGM, 2003,
2004). En este marco se elaboró la justificación arquitectónica y
de factibilidad económica para crear una sociedad del Estado (2001),
con vistas a efectuar las privatizaciones y/o concesión de los
inmuebles de Embalse y Chapadmalal, los únicos complejos que
permanecían en manos del Estado (JGM, 2002).
La eclosión de
la crisis en diciembre del año 2001, dejó todos estos proyectos
inconclusos. El gobierno interrumpió las prestaciones turísticas en
ambos Programas, suspendió los acuerdos con prestadores privados y
clausuró establecimientos hoteleros de las Unidades Turísticas,
consolidando el proceso de deterioro del último cuarto de siglo.
Como se mencionara anteriormente, la quita del Fondo Nacional de
Turismo Social había iniciado un declive de los complejos, que
concluyó en plena crisis del 2001, con la clausura de edificios
conexos y hoteleros, permaneciendo operativos sólo cuatro de los
siete hoteles de Embalse (hoteles números 1, 4, 6 y 7) y cinco de
los nueve de Chapadmalal (números 1, 2, 4, 5, 7).
Conseguida una
nueva estabilidad macroeconómica, a partir del gobierno del Dr.
Néstor Kirchner se consolida la reformulación del turismo social
como política pública. Ante un Estado que se reposiciona como actor
clave en la arena turística, la entonces Secretaría de Turismo,
luego Ministerio (2010), formula una política pública específica,
que complementa los históricos fundamentos sociales que dan origen a
la cuestión, con otros económicos, a fin de reimpulsar las
prestaciones turísticas inmersas en un profundo retroceso. Con
objetivos y acciones concretas, que se desarrollan en las distintas
versiones del Plan Federal Estratégico de Turismo Sustentable
(SECTUR, 2005), la iniciativa presenta una vocación de intervención
global en el área, que incluye la recuperación de las Unidades
Turísticas y la incorporación de una extensa oferta privada en
distintos destinos nacionales, a partir de la Dirección de
Prestaciones Turísticas, que continúa a cargo de la política.
Con la sanción
de la Nueva Ley Nacional de Turismo (LEY 25997/05) el turismo deja de
ser institucionalizado como mera actividad de ocio y recreación (LEY
14574/58) para ser proclamado como “actividad socioeconómica,
estratégica y esencial”, siendo ésta “prioritaria dentro de las
políticas de Estado” (LEY 25997, Art. 1, 3). El turismo receptivo
pasa a distinguirse como una “actividad de exportación” no
tradicional y el sector privado como una “aliado estratégico”
para su desarrollo, impulsando herramientas económicas similares a
las que se otorgan a la actividad industrial, entre las que se
destaca la creación del Instituto Nacional de Promoción Turística
(INPROTUR), destinado a desarrollar programas, planes y estrategias
para la promoción de los arribos internacionales.
La nueva norma
declara al turismo “un derecho social y económico de las personas
dada su contribución al desarrollo integral en el aprovechamiento
del tiempo libre y en la revalorización de la identidad cultural de
las comunidades” (LEY N.º 25.997, Art. 2). Destina un título
específico al turismo social (V), así como su Decreto Reglamentario
(IV), definiéndolo como “aquellos instrumentos y medios que
otorguen facilidades para que todos los sectores de la sociedad
puedan acceder al ocio turístico en todas sus formas, en condiciones
adecuadas de economía, seguridad y comodidad” (LEY N°25.997/05,
Art. 38).
Marcando una
continuidad con la política de turismo social del primer Peronismo,
el gobierno sostiene que la reactivación de este tipo de iniciativas
significan la actualización y puesta en práctica del “concepto
primigenio de Turismo Social del justicialismo” como vehículo para
lograr una mayor equidad, bienestar y crecimiento de la ciudadanía
excluida: “estamos convencidos que abrevando en sus fuentes
afianzaremos el turismo social en forma definitiva partiendo del
ejercicio pleno de un derecho” (SECTUR, 2003; MINTUR, 2010). En
este punto se destaca la importancia de emprender instrumentos
concretos, a fin de aprovechar la manifiesta voluntad política para
llevarlos a cabo, “quizá como ningún otro momento de la Argentina
en las últimas décadas” (SECTUR, 2003, 2004), marcando un antes y
un después con los distintos gobiernos sucedidos desde el último
golpe de Estado.
Las prestaciones
se estructuran a partir del tradicional Programa en Unidades
Turísticas, en base a los complejos estatales de Chapadmalal (Buenos
Aires) y Embalse (Córdoba), y el Programa Federal de Turismo Social
(2000), que había surgido en vísperas de la crisis tendiente a
combatir la estacionalidad de los destinos maduros. La gestión de
ambos Programas parte de Planes específicos que determinan
prioridades de selección a partir de colectivos de destinatarios.
Continuando con los tradicionales, se implementaron los Planes
Escolar, Tercera Edad y Familiar (RESOLUCIÓN N°248/00); y
posteriormente, se incorporan Eventos y Estudio e Investigación
(RESOLUCIÓN N°481/13), que se venían ejecutando informalmente.
Estos grupos de
destinatarios representan una línea de continuidad con la política
implementada en las últimas décadas, cuando el turismo social dejó
de asistir a los sectores obreros, para dirigirse a distintos
colectivos, como familias numerosas, jóvenes, tercera edad, personas
con discapacidad o grupos de escolares, terciarios y universitarios,
dando cuenta a las estructuras sociales dinámicas y fragmentadas que
priman en el periodo.
Para la gestión
de estos Programas, la Dirección de Prestaciones ejecuta una
cantidad creciente de recursos económicos (Figura 4). Luego de caer
de manera sostenida en vísperas y finales de la crisis, la
participación del gasto vuelve a crecer a partir del año 2003, para
alcanzar en el año 2010 el 54 % de los recursos ejecutados en el
área de Turismo, aunque aún por debajo del máximo de la década
pasada (80 % en 1997). La disminución en la participación con
respecto a los ’90, se asocia a la complejización que atraviesa la
estructura organizacional a medida que se consolidan las necesidades
económicas del área. La evolución de los recursos refleja cómo la
Dirección disminuye su participación a partir del año 2005,
momento que se sanciona la Ley de Turismo 25.997 y se comienzan a
implementar los nuevos lineamientos destinados a consolidar al
turismo como actividad económica y al turismo receptivo como área
clave; esta disminución se acentúa incluso con la creación del
Ministerio de Turismo (2010), que reafirma las necesidades económicas
asociadas al desarrollo de la actividad (véase Figura 4).
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| Figura 4. Participación del crédito destinado al turismo social en función del área. Fuente: Cuentas de Inversión (CGN, 1995-13) |
A pesar de las
prestaciones de turismo social, que luego de crecer post-crisis del
2001 se mantienen en los niveles de la década del ’90, en torno a
los 150.000 beneficiarios anuales, se inicia un proceso de
recuperación de los complejos, que logra incorporar cerca de 2.000
plazas al sistema estatal de turismo social (CGN, 1995-13). En la
Unidad Turística de Embalse, con presupuesto de la propia Dirección,
se recupera el antiguo pabellón de personal en desuso desde los años
’80, fundando el Museo Eva Perón (2004), y se logra la reapertura
del Polideportivo (2006) y del Hotel n°3 (2007).
La readecuación
del Polideportivo, clausurado desde el último golpe militar, junto a
la puesta en valor de las áreas deportivas, permitieron la reedición
de los torneos Evita, luego de 31 años. A partir de la cláusula de
inversión en infraestructura exigida a las empresas concesionarias,
se recuperan las piletas del complejo, con sanitarios y confitería,
y la Hostería (2008), cerradas desde 1990; y se adaptan parte de las
instalaciones al colectivo de personas con problemas de movilidad,
incorporando rampas de acceso, baños para discapacitados y
ascensores en los Hoteles n° 4 y 7 (2009). El Ministerio de
Desarrollo Social constituye cinco cooperativas de trabajo (2010), a
partir de las cuales se recupera el Hotel n° 2 (2013), clausurado
desde el año 2000, y se inicia la recuperación del n° 5, cerrado
desde 1980.
Erica Schenkel es posdoctora en Ciencias Humanas por la Universidad de Buenos Aires (2017). Doctora en Ciencias Políticas y Administración Pública, por la Universidad Nacional de Cuyo (2015). Licenciada en Turismo, por la Universidad Nacional del Sur (2010). Docente-investigadora en el Departamento de Geografía de la Universidad Nacional del Sur (Argentina) y miembro del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET/ Argentina). Sus temás de investigación son el análisis del turismo en sus aspectos políticos y socio-económicos. En estas áreas cuenta con la publicación de diferentes libros, capitulos de libros y articulos en revistas científicas nacionales e internacionales de la especialidad. [erica.schenkel@uns.edu.ar].
Referencias
Fuente:
En Chapadmalal,
con recursos de la Dirección, se recupera el antiguo teatro del
Hotel N° 5 que estaba en desuso, fundando el Museo Eva Perón
(2003), se logra la reapertura de los Hoteles n° 8 (2003) y 9
(2004), cerrados desde el año 2000, y se inicia la recuperación del
n° 6 (2014), clausurado desde los años ’90, se reparan el
Polideportivo y parte de los playones deportivos (2006), relanzando
distintos campeonatos deportivos, y se adecua parte de las
instalaciones al colectivo de discapacitados (2009), colocando
ascensores en los Hoteles n° 1 y 2, baños accesibles en el Hotel n°
5, e instalando rampas de acceso en los Hoteles 1, 2, 4, 5, 7, 8 y 9.
Por medio de la cláusula de inversión en obras, se logra habilitar
el sector del paseo de los artesanos (2008), previo saneamiento del
Lago, instalando un muro de contención y pérgolas, y se inaugura la
Parrilla del Lago (2012).
A finales del año
2014 permanecen cerrados tres establecimientos: el Hotel n°5 en
Embalse y los Hoteles 3 y 6 en Chapadmalal, este último en proceso
de reparación desde el año 2014. El n° 5 se encuentra clausurado
desde 1980, la falta de custodia en el lugar favoreció un saqueo
progresivo, que ha dejado el mismo en estado ruinoso. Con el objetivo
de obtener fondos internacionales para su reconstrucción, la
entonces SECTUR firmó un convenio con la Administración de Parques
Nacionales (2004), a fin de ceder su uso por un plazo de 99 años
para crear una Escuela de Guardaparques y Educación Ambiental; sin
embargo, la transferencia nunca se concretó.
En cuanto a
explotación de las Unidades, las mismas permanecen a cargo de
empresas privadas que asumen la prestación de los servicios de
comedores, bares, atención de habitaciones, limpieza general,
mantenimiento de edificios e instalaciones y explotación de locales
comerciales de los hoteles y servicios de apoyo. Las pautas de
concesión representan una continuidad del proceso que se inició en
la década del 1970. Las modificaciones responden a la incorporación
de nuevos bienes inmuebles, a medida que se avanza en el periodo de
recuperación de los complejos, y la actualización del precio de
referencia del Día/Turista (Resoluciones de la SGPN N° 1011/04 y
1012/2004; Resoluciones del MPN N.º 349/09 y 350/09; Resoluciones
del MTN N° 196/12 y 197/12).
5. Reflexiones
finales
El análisis de
la evolución del turismo social como asunto público permite
identificar la importancia que adquiere esta política en la
problematización de la cuestión turística, contemporánea a la
institucionalización del área y al impulso de los instrumentos que
sentaron las bases para el desarrollo del sistema turístico
argentino.
A diferencia de
lo que sucede con la cuestión turística en general, que adquiere
una relevancia creciente desde su institucionalización, el turismo
social presenta una importancia itinerante en el devenir histórico,
asociada a las distintas funciones que asumieron los gobiernos en la
materia, la inestabilidad del sistema político, las recurrentes
crisis económicas y las transformaciones en los patrones que
condicionan la toma de decisiones (Figura 5).
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| Figura 5. Evolución del turismo social y de la política tursística argentina. Fuente: Schenkel, 2017 |
Mientras primaron
las necesidades territoriales del turismo, la problemática del
acceso a las prácticas turísticas se mantuvo postergada de la
agenda gubernamental, sin articular un interés significativo en el
sistema político que motivara el impulso de una política
específica. Las acciones destinadas al turismo social se iniciaron
principalmente en la década del treinta y como en materia turística
en general, surgieron a partir de actores privados. Asociaciones
cristianas y laicas, empresas ferroviarias y sindicatos, reprodujeron
las primeras acciones que se estaban desarrollando en Europa. El
Estado acompañó estas primeras iniciativas indirectamente y, en
casos puntuales, contribuyó a su desarrollo con financiación
específica.
A partir de las
políticas sociales que surgieron al calor del Estado Benefactor, se
comenzó a imponer progresivamente la función social del turismo
como asunto de gobierno. La presencia política que adquirieron los
colectivos obreros como sujetos de derechos, promovió el impulso del
turismo social como política gubernamental, asociada al principio de
justicia social. La cuestión alcanzó una posición preponderante en
el área turística, que perduró incluso hasta el último cuarto de
siglo. Las extensas distancias con los principales centros turísticos
emisivos, el escaso desarrollo tecnológico en el ámbito de los
transportes y las comunicaciones y el retrasado proceso de
democratización de las prácticas turísticas de los países
vecinos, dejaron al turismo receptivo en un segundo plano, hasta
fines de la década de 1970.
El Primer
Peronismo cristalizó el turismo social como medida distributiva,
tendiente a disminuir la inequidad entre las diferentes posiciones
del entramado social. El Estado se convirtió en el principal
promotor y articulador de este tipo de iniciativas, que, como en
pocos países en el mundo, incluyó la construcción de complejos
turísticos propios. La política se regularizó y extendió al
conjunto del territorio nacional, destinando por primera vez
financiación específica. En esta política social del turismo, el
movimiento obrero ocupó un lugar central, forzando mejoras
laborales, articulando con los programas estatales y, en muchos
casos, construyendo infraestructura turística propia para sus
afiliados.
El periodo
post-peronista circunscribe una posición itinerante del turismo
social en la agenda gubernamental, asociada a la alta inestabilidad
del sistema político. A partir de la invalidación de normas, la
transferencia de recursos a provincias, sindicatos y privados, se
desarticuló progresivamente el sistema estatal de turismo social,
para nunca repetir el desarrollo alcanzado en los años 1950.
Los interregnos
democráticos pretendieron jerarquizar la cuestión en la agenda
gubernamental, a partir de las colonias de vacaciones que resistieron
el vaciamiento, ocasionando escasos resultados a causa de la alta
inestabilidad política. Paralelamente a esta retracción estatal,
los sindicatos consolidaron su actuación en el área, convirtiéndose
en actores centrales del sistema de turismo social argentino.
A partir del
último golpe de Estado, la aplicación de recetas de ajuste
estructural y liberalización económica, inició un proceso de
precarización de los derechos sociales, que incluyeron aquellos
ligados al ocio. La cancelación del histórico Fondo de Turismo
Social a fines de los 1970, implicó un quebranto irremediable en el
desarrollo del turismo social, representando el fin del periodo que
había circunscripto el origen y la consolidación de la cuestión
como política pública a mediados del siglo XX.
A pesar de que el
restablecimiento del orden democrático significó la reincorporación
del turismo social en la agenda gubernamental, la importancia
creciente que adquiere el turismo receptivo, asociado a necesidades
de internacionalización y crecimiento económico del Estado, hacen
que ocupe una posición subsidiaria entre las políticas del sector,
transfiriendo una cantidad creciente de los recursos del área, que
afectó incluso el mantenimiento de los complejos turísticos. Los
decisores públicos iniciaron una reconversión del turismo social
como política pública, que amplió la participación a actores
privados, concesionarios y hoteleros, planteó objetivos económicos
asociados al crecimiento y la competitividad del sector e identificó
nuevos destinatarios; que se consolida en el periodo de post-crisis
del año 2001.
Ante un Estado
Nacional que se reposicionó como actor clave en el área turística,
la entonces Secretaría de Turismo, desarrolló una política pública
específica, que complementó los históricos fundamentos sociales
que dieron origen a la cuestión, con otros económicos, a fin de
reimpulsar las prestaciones turísticas estatales inmersas en un
profundo retroceso desde la crisis.
El nuevo gobierno
promueve significativos avances en el área, destacándose: los
avances normativos, a partir de la nueva Ley Nacional de Turismo, se
proclamó un “derecho social y económico” de las personas y se
sentaron las bases para el impulso de políticas de turismo social,
tendientes a hacer efectivo el acceso a aquellos sectores que
permanecen marginados de su disfrute; y avances de infraestructura,
mediante un proceso de recuperación de los complejos estatales, se
incorporaron plazas al sistema de turismo social luego de décadas de
retracción.
Estos
significativos avances, contrastan con el sistema de turismo social
que se presenta prácticamente inalterable. A pesar de la retórica
oficial, que afirma recuperar el turismo social del primer Peronismo
luego de décadas de abandono, expresando una continuidad con lo
llevado a cabo en los años 1950, y, al mismo tiempo, una ruptura con
la política implementada en el último cuarto de siglo; la política
de post-crisis, consolida el proceso de reformulación que se
desarrolla desde el regreso de la democracia.
El órgano
ejecutor creado a mediados de los 1990, incluso las autoridades a
cargo del área; los programas y planes, estructurados en un sistema
de subvenciones y acuerdos de precios, en servicios de estadía y
alimentación, destinados a colectivos de tercera edad, familias,
escolares y personas con discapacidad; la cantidad de personas
beneficiadas, en torno a los 150.000 beneficiarios anuales; los
actores relevantes que participan del sistema, centrado en
concesionarios y hoteleros; los fundamentos que justifican la acción
en el área, así como los recursos asignados; sin presentar cambios
sustanciales, constituyen una extensión de la acción pública
implementada en las últimas décadas.
Como las demás
políticas turísticas, el turismo social se presenta como
subsidiario al turismo receptivo, área prioritaria en la agenda
gubernamental como “actividad de exportación no tradicional”,
que pasa a concentrar una cantidad creciente de los recursos
afectados.
Finalmente, los
aportes conceptuales y metodológicos que se desprenden de esta
investigación, buscan contribuir a futuros estudios circunscriptos
al análisis de políticas turísticas y del turismo social,
particularmente en América Latina, desde sus especificidades
teóricas y prácticas.
El turismo social
en Latinoamérica aún tiene el enorme desafío de responder a la
problemática de la inequidad turística, reduciendo la distancia
entre el discurso de inclusión asociado a los programas de turismo
social y los escasos resultados que surgen de su desarrollo
(SCHENKEL, 2017).
- Perón participó en el golpe militar de 1943 comandado por el Grupo de Oficiales Unidos (GOU), que puso fin al gobierno conservador de Ramón Castillo. Luego de desempeñar diferentes cargos en el nuevo gobierno, destacándose como Secretario de Trabajo y Previsión, fuerza la convocatoria de elecciones democráticas, que lo llevarán a la presidencia en 1946. Este cargo lo mantendrá hasta su derrocamiento en 1955, con un nuevo golpe de Estado a manos de la “Revolución Libertadora”.
- La mayoría de los estados latinoamericanos promueven iniciativas vinculadas al turismo social recién a partir de 1970, a excepción de los países más retrasados en términos socio-económicos que aún no cuentan con propuestas de este tipo.
- En el año 1948 se creó la Fundación de Ayuda Social María Eva Duarte de Perón (Decreto N° 20.564), dos años después Fundación Eva Perón - FEP (Decreto N° 20.258/50), una institución de ayuda social con financiación estatal y aportes de privados, que dirigía la Sra. Eva Duarte de Perón.
Erica Schenkel es posdoctora en Ciencias Humanas por la Universidad de Buenos Aires (2017). Doctora en Ciencias Políticas y Administración Pública, por la Universidad Nacional de Cuyo (2015). Licenciada en Turismo, por la Universidad Nacional del Sur (2010). Docente-investigadora en el Departamento de Geografía de la Universidad Nacional del Sur (Argentina) y miembro del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET/ Argentina). Sus temás de investigación son el análisis del turismo en sus aspectos políticos y socio-económicos. En estas áreas cuenta con la publicación de diferentes libros, capitulos de libros y articulos en revistas científicas nacionales e internacionales de la especialidad. [erica.schenkel@uns.edu.ar].
Referencias
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Processo
Editorial / Editorial Process
Editor
Chefe/Editor-in-chief: PhD Thiago D. Pimentel (UFJF).
Recebido em 07 de
Julho de 2017; aceito em 26 de Setembro de 2017; publicado online 31
de Outubro de 2017.
Received on July
07, 2017; accepted on September 26, 2017, published online on October
31, 2017.
Artigo original /
Original article. Revisão cega por pares / Double bind review.
Rev. Anais Bras.
de Est. Tur./ ABET, Juiz de Fora, v.7, n.2, p.50 – 64, Maio/Ago.,
2017
Fuente:
Erica Schenkel, La desarticulación de la política argentina de Turismo Social en mediados del siglo XX, 2017, Rev. Anais Bras. de Est. Tur.
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